信访，作为人民群众表达诉求的一种途径，在上世纪50年代初就已经出现了。当时叫做人民来信，人民来访。在很多群众眼里，合法权益受到侵害时，信访 比走司法程序更快、更有效、更省钱。与其找律师打官司，不如找政府上访。在上访过程当中，为了引起社会关注，有的还会选择集体上访、越级上访。这就是所谓 的“信访不信法、信上不信下”。党的十八大四中全会，明确指出要把信访纳入法治化的轨道中，要用法治思维和法治办法，让信访群众的诉求依照法律规定和程 序，得到合法合理的结果。怎么做呢？来看湖北武汉的尝试。
张金淋是武汉市一家律师事务所的律师，这几天，她和几位同事正在为一起欠薪案忙碌着。对张金淋来说，这起欠薪案并不复杂，但工作量却很大，因为它涉 及到了60多位职工的利益，每位职工的欠薪时间和数额都不一样，需要一一的核实。另外，让张金淋感到紧张的是，有些职工的情绪很不稳定，想要上访。
张金淋介绍，拖欠工资的是武汉市江汉经济开发区的一家科技公司，因经营不善，自2013年开始拖欠60多位职工的工资，达到了200多万元。职工们当初并没有想到要找律师打官司，而是到开发区管委会集体上访。
职工们的集体上访，确实让江汉经济开发区管委会倍感压力，但却是爱莫能助。武汉江汉开发区管委会副主任刘怀东说：“法律没有赋予管委会对企业欠薪进行调查取证，所以我们也不能对企业进行行政处罚。”
像这样因欠薪而有的集体上访，被称为“涉法涉诉信访案件”，武汉市依法分类处理信访事项工作改革的第一步，就是要把这类涉法涉诉的信访案件导入司法 程序，做到“访诉分离”。为此，武汉市设置了信访律师联动机制，就是以政府购买服务的方式，从2012年开始在全市1193个社区，为每个社区都配备一名 律师。这些社区律师不仅每周定时定点为居民们提供免费的法律咨询，同时也将很多刚刚有信访苗头的案件及时导入司法程序。2015年，张金淋也被聘为社区律 师。
很快，江汉经济开发区管委会就委托张金淋为这次集体上访的职工提供免费的法律咨询。对于张金淋律师来说，这起案件的关键在于欠薪证据的收集。
考虑到职工们的实际困难，武汉市司法局又聘请张金淋为他们继续提供免费的法律援助。在张金淋的帮助和指导下，62名职工的欠薪明细表和相关证据被收 集齐全，并送到了劳动仲裁委员会。经过仲裁，被裁决要求公司依法赔偿。职工代表龚晓军说：“是非常鼓舞的，首先是有一个确认 我们非常鼓舞。”
这样，这起集体上访事件就被顺利导入到仲裁和诉讼的法律途径上。社区律师张金淋的努力和专业水准也得到了职工们的认可和信任。
劳动仲裁的裁决书虽然下来了，但公司却以资不抵债为由拒绝赔付。于是，失望的职工们又想到要集体上访，给公司和政府施加压力。张金淋说：“我们还是 跟他们尽量做工作，还是走法律程序，他们有些权利是可以进行维护的，而且走上访程序这一块并不一定能够让他们期望得到落实。”
随后，张金淋律师又赶到江汉区人民法院，申请立案，要求强制执行被拖欠的工资。听说法院已经启动了强制执行程序，这让欠薪的职工们又看到了希望。
到目前为止，尽管拖欠的工资依然没有拿到手，不过经过劳动仲裁、诉讼等法律维权途径，职工们对法律开始多了些耐心和信任。
龚晓军说：“（原来）会认为这个（欠薪）是政府应该直接干涉的，不需要去通过走这么多法律程序，要这么长时间来解决。但是通过这一路走来，我们也好、我们的员工也好，学到了很多的东西。要依法依规，要按程序来办。”
据统计，自2012年，武汉市政府聘请律师进社区以来，已经有1500多件涉法涉讼的信访案件被成功导入了司法程序。
对于武汉市的信访部门来说，涉法涉讼的案件在各类信访事项中占的比例还算是少的，更多的信访事项是涉及到各个行政办理部门。
家住武汉市武昌区的董家运，今年72岁，已经退休22年。他认为近些年来自己的养老金没有按照相关政策得到提高，而武昌区社保处通过审查，却认定他 没有达到调整的条件，所以维持了原来的养老金标准。董家运老人对此不服，今年3月，他到武昌区社保处上访，请求推翻原来的认定。
很快，武昌区社保处送来一份信访事项法定途径告知书，告知董家运，他的信访请求不被受理，但同时告知他可以到武汉市人社局提请行政复议。武昌区社保 处综合科副科长付学文表示，这不是推委，如果他们受理了，就是既当运动员、又当裁判员。引导其到上级机关进行行政复议，就是让上级机关通过法律法规手段对 行政行为进行审查，实际上是为了更好地维护信访人的权益。
和董家运老人一样，今年到武汉市各个信访部门上访的人们发现，他们很多的信访投诉或者请求都被告知不予受理，而同时会收到一份《信访事项法定途径告 知书》。武汉市信访局综合处处长李辉说：“法定途径告知书是我们的一项改革举措，它由行政机关做出，一方面它告知信访程序终结，一方面告知行政程序启 动。”
李辉处长告诉记者，信访程序终结，并不是代表信访事项就没人管了，而是被转交到相应的行政机关办理。记者看到给董家运老人的法定途径告知书，上面就写明了老人可以提请行政复议的具体机构、办公地点和联系电话，还有法律依据和办理程序，写得非常详细。
李辉处长介绍，把一些信访事项转交给行政机关办理，走行政程序，是目前武汉市推行依法分类处理信访事项的一个重要改革举措。不过，记者了解到，因为这项信访工作改革的实施时间还不长，有些信访事项依然在沿袭着以往的信访程序。
家住武汉市江汉区的黄少华，是原武汉市砂布厂职工，去年他向江汉区社保处申请办理特殊工种提前退休的手续。因为达不到申请特殊工种提前退休的条件，所以他的申请不被受理。
和董家运老人一样，黄少华也是对社保处的决定不服，开始上访。和董家运老人的遭遇不一样的是，黄少华的这次上访诉求被江汉区社保处受理了，并得到了信访处理意见，而意见维持了社保处自己原来的决定，还是不给黄少华办理提前退休。
黄少华依然不服，又上访到江汉区社保处的上级单位武汉市人社局，要求复查。那这次由谁来对此进行复查呢？武汉市江汉区社保处副处长李浩表示：“应该还是回到我们这里”
结果，武汉市人社局根据江汉区社保处的调查结果，向黄少华出具了复查意见，仍然维持了原来的决定。黄少华继续上访，又向武汉市信访局提出了复核请 求。武汉市信访局综合处李辉处长告诉记者，黄少华走的就是以往的信访程序，社保处受理以后出具信访处理意见，信访人不服，可以向上一级行政机关申请复查， 如果对复查意见依然不服，还可以向更上一级行政机关申请复核，复核意见是最终结论。
李辉处长表示，走信访程序，虽然可以通过复查复核，不同层级的监督，但它毕竟属于同一行政系统，是同体监督。要打破这种惯性思维，树立依法分类处理的导向，把这些诉求导入行政程序，最终导向司法终结。
董家运老人走的就是行政程序，他对武昌区社保处的行政决定不服，而社保处信访办不再受理他的诉求，同时引导他向上一级行政机关提请行政复议。如果对复议结论依然不服，还可以向法院提请行政诉讼。诉讼判决就是最后的司法终结。
李辉说：“它是司法机关对于行政机关的一种异体监督。它的判决就是司法终结，对于行政机关和信访人都具有法律约束力，都要承担相应的法律责任。”
今年以来，中央各部委也开始大力推进依法分类处理信访诉求的工作。其中，公安部、民政部等 39家信访量较大的中央部委，已经公布了“分类处理信访诉求清单”。这些清单明确了哪些信访事项应该走诉讼程序，哪些应该走行政程序。
国家信访局副局长张恩玺表示：“经常听说，信访是个‘筐’，什么都往里边装。这实际上是指信访渠道入口过宽、受理范围不明晰，加之一些群众存在‘信 访不信法’的观念，致使不少本应通过其他法定途径解决的问题进入了信访渠道。有了分类清单，群众的信访事项找谁办、怎么办，一目了然，使有权办理机关法定 职责必须为，法无授权不可为。”
老百姓信访不信法，一直是困扰各级政府的难题。之所以会有中国式信访，一方面是因为很多群众的法制观念淡薄，不懂得如何运用法律手段维权，或者对司 法公正和行政程序信心不足，认为难以解决自己的问题；同时也要看到，上访群众往往因为在权益受侵害时，找不到好的途径解决，万般无奈之下才会采取信访这种 方式来主张权利。要改变信访不信法的局面，关键在于帮助群众找到更合理合法、更有效的问题解决途径。信访部门要用法治思维处理信访案件，引入司法或行政程 序，引导群众用法律武器、用合法程序来维护自身权益。同时也要提升司法公信力，要让群众看到，原来不找“包青天”，不去“告御状”，也有办法申冤，相信人 治官治，不如相信法治。
